La mise en oeuvre d'un système d'information confrontée à d'imporantes réorganisations : l'exemple du projet Louvois


Simon Caqué, fonctionnaire

 

En 2011, l’Armée de Terre s’est dotée d’un nouveau progiciel de gestion intégré (PGI) afin d’optimiser le processus de gestion de la paie des soldes des militaires. Il s’agit du LOgiciel Unique à VOcation Interarmées de la Solde (LOUVOIS) développé par la société Steria, laquelle est spécialisée dans le conseil ciblé, notamment, sur l’utilisation des nouvelles technologies. Si la mise en œuvre de ce logiciel répond à un objectif de modernisation légitime en période de contrainte budgétaire, il existe toujours un risque d’échec, en particulier lorsque les réorganisations poussées des structures qu'un tel déploiement entraîne n'ont pas été correctement anticipées.


1. Le progiciel LOUVOIS visait à moderniser et optimiser le processus de traitement de la solde des militaires

2. LOUVOIS a été abandonné, notamment au regard de réorganisations dont la complexité a pu être mal anticipée

3. Le déploiement de LOUVOIS aurait pu davantage s'inspirer des bonnes pratiques en la matière


1. Le progiciel LOUVOIS visait à moderniser et optimiser le processus de traitement de la solde des militaires

 

Après la mise en œuvre du PGI Chorus dans le domaine budgétaire et comptable et profitant de l’impulsion donnée par la révision générale des politiques publiques (RGPP), la rationalisation des systèmes d’information des ressources humaines (SIRH) constituait une étape supplémentaire dans le processus de modernisation des circuits de gestion au sein de l’administration. Cette étape est d’autant plus importante au ministère de la Défense qu’elle s’inscrit dans une réforme plus globale des RH qui participe elle-même à une importante réduction des crédits alloués à la mission budgétaire défense au sens de la loi organique relative aux lois de finances. Le budget de cette mission était ainsi de 36,8 milliards d’euros en 2008 ; il est de 31,4 milliards d’euros en 2013. Les crédits du titre 2 (dépenses de personnel) représentent près d’un tiers des dépenses (11,55 milliards d’euros dans la loi de finances initiale 2012).

Au ministère de la défense, chaque force armée dispose de son propre SIRH et la volonté de les rationaliser voire de les « interarmiser » n’est pas nouvelle. Le projet LOUVOIS remonte au début des années 2000 et, à l’époque, le marché public avait été attribué à la société Sopra. Toutefois, le manque de cohérence des SIRH et le défaut d’uniformisation des systèmes et des réglementations spécifiques à chaque corps d’Armée ont conduit le projet vers un premier échec. La mise en place de SIRH plus performants a été progressive mais toujours différenciée. Ainsi, la Marine a mis en place l’outil RHAPSODIE (décret n° 2010-1519 du 8 décembre 2010) et l’Armée de l’Air a mis en œuvre le traitement automatisé RH ORCHESTRA AIR (décret n° 2011-1966 du 26 décembre 2011). Par la suite, l’Armée de Terre a mis en place son propre SIRH nommé CONCERTO (décret n° 2012-650 du 4 mai 2012). Ce PGI est construit à partir d'une solution de l'éditeur SAP (noyau commun) accompagnée d’un outil (Outil Plus) adapté aux spécificités de la fonction militaire. Selon un rapport de 2006 de l’Inspection générale des finances et du Contrôle général des armées, le coût de ce marché a été de 15,5 millions d’euros. L’intégration a été effectuée par la société Logica – cette société avait absorbé Unilog à la suite d'une offre publique d'achat en 2005 puis a fait l’objet en août 2012 d’une fusion avec le canadien CGI, lequel est devenu une des principales SSII sur le marché. CONCERTO a permis à cette société de remporter une victoire de l’innovation en 2009 dans le cadre des Rencontres de la modernisation de l’État organisées par le magazine Acteurs Publics. Pourtant, comme pour la plupart des nouveaux SI déployés au sein d'une organisation, la mise en oeuvre de CONCERTO a été confrontée à des réticences et des freins au changement. Certaines associations de militaires évoquent des problèmes liés à la formation des agents par manque de temps ou de moyens, ou encore le manque d’adhésion d’une hiérarchie semblant se sentir parfois beaucoup moins concernée par les fonctions supports que par les fonctions métiers.

L’architecture logicielle de LOUVOIS repose, notamment, sur sa forte interopérabilité extrinsèque et sa composabilité. En effet, le PGI a été conçu à la fois comme une sorte de concentrateur de données RH grâce à des interfaces avec les SIRH des différents corps d’Armée (fonction d'échange GSI), et comme un calculateur de rémunération permettant de déterminer la solde à verser pour chaque militaire en fonction de sa situation (composant nommé SDI). LOUVOIS centralise donc les données des SIRH de chaque corps d’Armée avec lesquels il est interfacé afin de calculer les rémunérations. La question légitime sur la pertinence d’utiliser plusieurs SIRH au lieu d’un seul s’est naturellement posée. À cet égard, un contrat a été signé avec les sociétés Logica et Atos pour la mise en œuvre d’un SI unique de gestion des RH. Il s’agit du projet SOURCE. Toutefois, un tel projet interarmées nécessitera de tenir compte de différences importantes entre les armées : logique de commandement, culture militaire ou encore certaines règles de gestion.

 

2. LOUVOIS a été abandonné, notamment au regard de réorganisations dont la complexité a pu être mal anticipée

 

En juillet 2011, le service de santé des armées (SSA, 13 000 personnes) a basculé sur LOUVOIS et semble l’avoir utilisé sans incidents majeurs. L’Armée de Terre a pris le relai en octobre 2011 ; c’est à partir de là que différents dysfonctionnements ont été constatés : versement tardif des soldes, erreurs dans le calcul des primes et indemnités, irrégularités dans les bulletins mensuels de soldes (BMS), absence de paiement des soldes d’opérations extérieures (OPEX), etc. Ces dysfonctionnements ont été rapportés par des soldats à leur hiérarchie puis relayés par plusieurs associations comme l’association de défense des droits des militaires (Adefdromil) ou encore l’association Militaire & Citoyen. Les parlementaires se sont saisis de ce sujet comme en témoigne l’existence de nombreuses questions écrites (QE) posées au cours des 13ème et 14ème législatures (e.g. QE 12367 publiée au Journal Officiel (JO) du 04/12/2012 page 7079).

Entre 10 000 et 15 000 militaires sur les 130 000 BMS de l’Armée de Terre auraient été mis en difficulté financière du fait des dysfonctionnements de LOUVOIS. Dès lors, le ministre de la Défense a annoncé en octobre 2012 une enveloppe de 30 millions d’euros pour aider les militaires victimes d’erreurs et la mise en place d’un numéro vert pour le traitement des réclamations et des dossiers. Par ailleurs, les bascules de l’Armée de l’Air et de la Gendarmerie dans l’outil prévues respectivement en mars et septembre 2013 ont été suspendues en attendant les résultats d’audits demandés par le ministre.

La mise en œuvre d’un projet informatique de cette envergure fait généralement l’objet d’un protocole particulièrement strict. Le PGI est développé selon un cahier des charges très précis, des comités de suivi se réunissent régulièrement et différentes recettes sont réalisées. La bonne conduite d’un projet SI implique que des alertes puissent être émises et que des reports puissent être décidés si les erreurs ou les dysfonctionnements s’avèrent bloquants ou particulièrement préjudiciables. Quelle que soit l’étape, qu’il s’agisse d’une vérification d’aptitude au bon fonctionnement (VABF) ou d’une mise en production, les logs permettent à tout moment d’identifier et d’analyser la moindre erreur. En tout état de cause, les processus d’intégration d’une solution informatique aussi lourde prennent du temps, de quelques mois à quelques années. La qualité du suivi et des tests est d’autant plus importante dans le secteur public où des prérogatives de puissance publique sont à l’œuvre à l’autre bout de la chaîne. Toutefois, les réorganisations des structures administratives et la redéfinition de leurs missions, lorsqu’elles sont trop rapides comme celles qui ont eu lieu au ministère de la défense, peuvent avoir un impact négatif sur les systèmes d’information qui ne peuvent, dès lors, plus suivre tous ces changements sans évolutions importantes et couteuses de leurs périmètres fonctionnels. La loi n° 2009-928 du 29 juillet 2009 relative à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense prévoit ainsi un effort important de la part des armées (e.g. réduction nette d’effectifs de 7 462 équivalents temps plein travaillé en 2013 et 2014) et pour lequel de nombreuses mesures de dissolution, de réorganisation et de transfert des unités et établissements du ministère seront exécutoires dès le 1er juillet 2013 (cf. décision n° DEF/08338 du 31 juillet 2012).

Un audit intégral interne et externe a fait la lumière sur les défaillances de LOUVOIS afin d’avoir un retour sur expérience utile pour les projets SI à venir, conformément à ce qu'a indiqué le ministre de la Défense en octobre 2012 en réponse à une question parlementaire (JO du 31/10/2012 page 4467). Il convenait en effet à l'époque, de s’assurer que le projet LOUVOIS ne préfigurait pas dans tous ses dysfonctionnements la mise en place du PGI de l’Opérateur national de paie (ONP) qui devait concerner, de façon beaucoup plus large, l’ensemble des agents de l’État à l’horizon 2016 (décret n° 2007-903 du 15 mai 2007). Au final, le ministère de la Défense a décidé, en novembre 2013 d'abandonner LOUVOIS au regard des nombreux bugs qui l'ont affecté et de la complexité de la chaîne de responsabilités. De nouvelles orientations SI en matière de traitement des soldes doivent être prises en tenant compte des dysfonctionnements de LOUVOIS.

 

3. Le déploiement de LOUVOIS aurait pu davantage s'inspirer des bonnes pratiques en la matière

 

Afin de mettre en œuvre un projet SI dans de bonnes conditions, il est toujours possible de s’inspirer des bonnes pratiques en s’appuyant sur des modèles de référence comme le Capability Maturity Model Integration (CMMI) qui permet d’évaluer, par différentes phases de maturité, la manière dont un projet SI est géré. À cet égard, trois facteurs essentiels peuvent contribuer au succès d’un projet SI.

Le premier facteur concerne les enjeux du projet. Ceux-ci doivent être finement analysés afin de délimiter clairement le périmètre des impacts sur les processus administratifs. La phase d’avant-projet dans laquelle apparaît la conscience du besoin et les réflexions sur ses conséquences éventuelles est aussi importante que celle de l’expression du besoin, de la réalisation des études techniques, des développements, de la recette ou encore de la maintenance. À cet égard, la méthode du cycle en V, pour les projets lourds, permet de définir précisément chacune de ces étapes de manière à ce que leur périmètre soit parfaitement stabilisé.

Le deuxième facteur de réussite d’un projet SI tient à la communication. Elle doit être très claire entre les différents acteurs et, en particulier, entre la maîtrise d’ouvrage (MOA) et la maîtrise d’œuvre (MOE). Le rôle d’assistance (AMOA/AMOE) pour les projets de grande ampleur s’avère souvent utile si, toutefois, les relations entre les acteurs ne deviennent pas trop complexes avec asymétries d’information à la clef. Le langage des SI doit être rendu accessible au personnel des structures métiers impliquées et le langage administratif doit être parfaitement maîtrisé par les MOE, AMOE et AMOA.

Enfin, le troisième facteur important de réussite d’un projet SI de grande envergure est, sans aucun doute, l’accompagnement dans la conduite du changement. Ce travail nécessite la coopération de tous les acteurs et constitue le ciment qui lie les briques du projet. L’accompagnement nécessite une forte implication de la MOA sans laquelle les freins au changement constituent un risque majeur d’échec du projet. Cela est d’autant plus préoccupant lorsque des crédits budgétaires ont été alloués et consommés au cours des phases initiales du projet. C'est ainsi que la Cour des Comptes a préconisé dans son référé n° 68579 de janvier 2014 sur le système de paye Louvois quelques pistes pour améliorer la conduite de projet : réexaminer les spécifications fonctionnelles, respecter toutes les étapes techniques ou encore recentrer la DRH-MD sur le pilotage stratégique.

Le logiciel Source Solde qui doit être développé et déployé en remplacement de LOUVOIS devrait tenir compte des échecs de son prédécesseur. Le marché de ce nouveau logiciel de paie pour un montant de 128 millions d'euros a été notifié par la Direction générale de l'armement à la société SOPRA le 22 avril 2015.


 

Mots clés :

SYSTÈME D'INFORMATION * Logiciel * maîtrise d’œuvre * Maîtrise d'ouvrage * Progiciel de gestion intégrée
ACTION PUBLIQUE * Réorganisations * Ressources humaines * Ministère de la défense * Pilotage stratégique

 

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